ZAŠTITA PRAVA STRANAKA U UPRAVNOM SPORU ZBOG „ĆUTANJA UPRAVE“

U grani upravnog prava postoji jedan specifičan procesnopravni institut koji se u pravnoj teoriji, ali i sudskoj praksi, označava kao „ćutanje uprave“ ili „ćutanje administracije“.

 

Naime, riječ je situaciji kada nadležni upravni organ, bez valjanog razloga, u zakonom propisanim rokovima, ne donese odluku po zahtjevu, odnosno žalbi stranke u upravnom postupku.

 

To, na primjer, predstavlja slučaj kada građani podnesu zahtjev za upis prava svojine na kući ili stanu u zemljišnoknjižne evidencije, zahtjev za dobijanje određenih subvencija, zahtjev za izdavanje određenog uvjerenja i slično, a pri tome, upravni organ, poput, recimo, republičke uprave za geodetske i imovinskopravne poslove, nadležnog ministarstva, poreske uprave i slično, u zakonom određenom roku, propusti da donese bilo kakvu odluku po njihovom zahtjevu.

 

Da postoji rapidan porast navedenih situacija, potvrđuju i podaci koje iznose pojedini autori iz regiona. Tako, prof. dr Vuk Cucić, vanredni profesor na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu, ističe da se broj tužbi zbog ćutanja uprave uvećao 26 puta u posljednjih 10 godina. Međutim, isti autor ističe da i pored te činjenice, postoje indicije da se pravna sredstva protiv ćutanja uprave izjavljuju u zanemarljivo malom broju slučajeva u kojima nadležni organi nisu odlučili u zakonom predviđenom roku.[1]

 

Imajući u vidu da je značajan uzrok navedenog „tolerisanja“ propusta nadležnih organa zapravo činjenica da su stranke u upravnom postupku pravni laici, smatramo da je neophodno da u narednim redovima na izvjestan način utičemo na svijest građana o potencijalnoj zaštiti svojih prava.

 

Pravna zaštita građana u slučaju „ćutanja uprave“ u Republici Srpskoj obezbijeđena je odredbama Zakona o opštem upravnom postupku (“Sl. glasnik RS”, br. 13/02, 87/07 – ispravka, 50/10 i 66/18, u daljem tekstu: ZUP) i odredbama Zakona o upravnim sporovima (“Sl. glasnik RS”, br. 109/05 i 63/11, u daljem tekstu: ZUS), kao i nizom posebnih zakona kojima se uređuju pojedine upravne oblasti.

 

Iako je primarna tema ovog rada zaštita prava stranaka u upravnom sporu, dakle, putem podnošenja tužbe nadležnom sudu zbog „ćutanja uprave“, kratko ćemo se osvrnuti i na pravna sredstva u okviru upravnog postupka, a radi pravilnog razumijevanja cjelokupnog puta pravne zaštite u navedenom slučaju.

 

S tim u vezi, članom 206 ZUP-a, stavom prvim, predviđeno je sljedeće:

 

Kad se postupak pokreće povodom zahtjeva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a prije donošenja rješenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može donijeti rješenje bez odlaganja (rješavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan donijeti rješenje i dostaviti ga stranci najkasnije u roku od 30 dana računajući od dana predaje urednog zahtjeva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim propisom nije određen drugi rok.

 

U ostalim slučajevima kad se postupak pokreće povodom zahtjeva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, organ je dužan donijeti rješenje i dostaviti ga stranci najkasnije u roku od 60 dana, ako posebnim propisom nije određen kraći rok.

 

Dakle, izuzimajući posebne propise, opšti zakonski rok za donošenje rješenja u navedenim situacijama je 30, odnosno 60 dana od dana predaje urednog zahtjeva odnosno od pokretanja postupka ex officio.

 

Situacije u kojima proteknu navedeni rokovi, a da pri tome organ nije donio neophodno rješenje, nazivamo „ćutanje uprave“. U tom slučaju, u drugom stavu pomenutog člana, zakonodavac propisuje:

 

Ako organ protiv čijeg je rješenja dopuštena žalba ne donese rješenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku stranka ima pravo žalbe, kao da je njen zahtjev odbijen.

 

U konkretnom slučaju, riječ je o tzv. pravnoj fikciji – da je organ odlučio i o neoborivoj zakonskoj pretpostavci – da je odlučio negativno, odnosno da je predmetni zahtjev stranke odbijen (negativan upravni akt), usljed čega ona, u skladu sa načelom dvostepenosti u rješavanju (član 12 ZUP-a), ima pravo na žalbu drugostepenom organu pod uslovom da je žalba dopuštena. Opšti rok za žalbu je 15 dana od dana dostavljanja rješenja. Kako u ovom slučaju nemamo akt organa uprave, tako stranka ne može “zakasniti” sa podnošenjem redovnog pravnog lijeka, iako je navedeni rok prekluzivnog karaktera. Žalba može biti samo odbačena kao preuranjena.

 

Napomenimo i da postoji poseban oblik „ćutanja uprave“ u situacijama kada organ javne uprave, a na zahtjev stranke, ne izda odgovarajuće isprave (npr. izvod iz matičnih knjiga, uvjerenje o izmirenim poreskim obavezama), po pravilu istog dana, a u krajnjem roku od 8 dana u slučaju kada organ izdaje ispravu sadržanu u službenim evidencijama koje vode taj organ, odnosno u roku od 15 dana u slučaju kada se traži isprava o podacima o kojima organ ne vodi službenu evidenciju. Treba istaći da je specifičnost ovog “ćutanja” u tome što se ono javlja kao posljedica neizdavanja akata koji po svojoj pravnoj prirodi nisu upravni akti, već materijalni akti ili upravne radnje.[2]

 

U oba navedena slučaja, postupanje drugostepenog organa kada prvostepeno rješenje nije doneseno ili nije izdata tražena isprava, a izjavljena je žalba, regulisano je odredbama člana 231 ZUP-a.

 

Zahvaljujući činjenici da je cilj ovog rada, kako smo u uvodu napomenuli, podizanje svijesti stranaka u upravnom postupku o zaštiti njihovih prava, ovdje se nećemo baviti dužnostima upravnih organa u navedenom slučaju. Ukratko, drugostepeni organ može ostaviti dodatni rok prvostepenom organu koji ne može biti duži od mjesec dana za rješavanje ove pravne stvari ili može sam donijeti rješenje.

 

Smatramo bitnim napomenuti i da u konkretnom slučaju u Republici Srpskoj postoji niz pravnih praznina, odnosno nedostatak pravne regulacije navedene situacije kada je izjavljena žalba zbog „ćutanja“ prvostepenog organa. Tako, nije posebno normirano kome se predaje žalba, pa bi se u tom slučaju analogno primjenjivao član 218 ZUP-a (iako ovaj član reguliše pitanje kada je prvostepeni organi zaista donio upravni akt), iako smatramo da bi u konkretnom slučaju ispravnije bilo da se žalba predaje neposredno drugostepenom organu.[3] Dalje, potrebno je da, s ciljem efikasnijeg odlučivanja drugostepenog organa, zakonodavac u RS precizira i rok u kojem je drugostepeni organ dužan zatražiti od prvostepenog organa da mu saopšti razloge nedonošenja akta u propisanom roku, kao i rok u kojem je prvostepeni organ dužan da ih dostavi (ova pitanja su regulisana relevantnim zakonima u FBiH, Brčko Distriktu, kao i na nivou Bosne i Hercegovine).[4]

 

Ostale prijedloge de lege ferenda normiranja ćemo iznijeti u završnom dijelu rada.

 

Ono što je bitno napomenuti u kontekstu prethodno navedenog jeste da drugostepeni organ, saglasno članu 232 ZUP-a, ima rok od 60 dana od dana predaje žalbe da riješi konkretnu pravnu stvar.

 

Međutim, postoje i drugi modaliteti ćutanja uprave i to u situacijama kada nije moguće izjaviti žalbu u upravnom postupku.

 

Tada je nužno podnijeti tužbu kojom se pokreće upravni spor. Tako dolazimo do suštine ovog rada.

 

Predmetne mogućnosti regulisane su odredbama člana 17 ZUS-a:

• Prvostepeni organ nije donio rješenje u zakonom propisanom roku, a protiv čijeg akta nema mjesta žalbi,
• Drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u posebnom propisu određenom kraćem roku donio rješenje po žalbi stranke protiv rješenja (ili „ćutanja“) prvostepenog organa, a ne donese ga ni u daljem roku od 15 dana po ponovljenom traženju.

Da simplifikujemo, u prvom slučaju riječ je situaciji kada se na rješenje prvostepenog organa ne može uložiti žalba. To će biti, na primjer, kada je Vlada Republike Srpske trebala odlučiti u prvom stepenu. U drugom slučaju, imamo dva moguća scenarija. Prvi postoji kada je prvostepeni organ donio rješenje, ali drugostepeni organ po izjavljenoj žalbi nije, u navedenim rokovima, odlučio po žalbi. Drugu mogućnost označavamo i kao „dvostruko ćutanje“, odnosno slučaj kada prvostepeni organ nije donio rješenje, a potom, ni drugostepeni organ u predviđenim rokovima nije sam riješio pravnu stvar, odnosno i on je „ćutao“ po izjavljenoj žalbi na prvostepeno „ćutanje“.

 

Ono što je za stranke bitno jeste da je, po proteku roka od 60 dana, neophodno poslati tzv. urgenciju ili požurnicu, a u kojoj će postupajući organ ponovo biti pozvan da donese rješenje, pa tek ukoliko i u narednih 15 dana propusti da donese odluku, stranka ima pravo da podnese tužbu nadležnom sudu.

 

Naš lični stav je da navedeni dodatni rok od 15 dana treba biti skraćen na 7, po ugledu na uporednopravna rješenja.

 

Što se tiče nadležnog suda, u Republici Srpskoj je ustanovljena nadležnost okružnih sudova za odlučivanje u svim upravnim sporovima u prvom stepenu. Inače, u komparativnoj praksi su, za sudovanje u upravnim sporovima, već uveliko formirani specijalizovani sudovi koji se i nazivaju upravni sudovi.

 

Odluka nadležnog suda se svodi na dvije solucije: da tužbu odbaci ili da je uvaži kao osnovanu. ZUS, dakle, ne predviđa mogućnost da se tužba odbije kao neosnovana.

 

U pogledu odbacivanja tužbe važe gotovo identični razlozi kao i za odbacivanje tužbe u slučaju kada je ista izjavljena protiv „postojećeg“ upravnog akta, osim što u ovom slučaju tužba ne može biti neblagovremena.

 

S druge strane, ukoliko ne egzistiraju razlozi za odbacivanje tužbe, odnosno ako sud ocijeni da je tužba osnovana, njegova nadležnost je vrlo ograničena i svodi se na donošenje presude kojom se tužba uvažava, te se nadležnom organu nalaže donošenje akta koji je izostao.  Dakle, pravno dejstvo presude o uvažavanju tužbe je obavezivanje tuženog da donese zahtijevani upravni akt. Uloga suda se svodi na formalno obavezivanje tuženog na donošenje upravnog akta bez mogućnosti na ukazivanje u kom pravcu treba da odluči upravni organ o podnesenom zahtjevu.[5]

 

Slijedeći uporednopravna rješenja koja omogućavaju sudovima da u ovakvim slučajevima riješe pravnu stvar u tzv. sporu pune jurisdikcije, pod uslovom da postoji mogućnost da sud uđe u meritum konkretne upravne stvari, smatramo ovakvo rješenje prihvatljivijim i pored nekih teorijskih zamjerki, a sve u cilju ekonomičnije i efikasnije zaštite prava građana.

 

Takođe, izvjesna je i mogućnost da postupajući upravni organ koji je „ćutao“ do podnošenja tužbe, nakon pokretanja upravnog spora, a prije donošenja odluke od strane suda, ipak riješi upravnu stvar, te odluku dostavi stranci i sudu. Navedena situacija je regulisana članom 23 ZUS-a:

 

Sud će u tom slučaju pozvati tužioca da u roku od osam dana pismeno izjavi da li je naknadno donesenim upravnim aktom zadovoljan ili ostaje pri tužbi i u kom obliku, odnosno da li tužbu proširuje i na novi upravni akt.

 

Ako tužilac izjavi da je naknadno donesenim upravnim aktom zadovoljan ili ako ne da izjavu u roku iz stava 1. ovog člana, nadležni sud će donijeti rješenje o obustavljanju postupka.

 

Ako tužilac izjavi da novim upravnim aktom nije zadovoljan, sud će protiv tog akta nastaviti postupak.

 

U posljednjem slučaju se, naravno, mijenja predmet upravnog spora, s obzirom da se više ne radi o „ćutanju“ uprave, već sada postoji upravni akt protiv kojeg se vodi upravni spor.

 

Napomenimo i da je ovdje zakonodavac imao u vidu samo slučaj kada naknadno rješenje donese organ koji odlučuje u posljednjem stepenu.

 

U situaciji „dvostrukog ćutanja“ Okružni sud u Banjoj Luci konstatuje: „Kada je u toku sudskog postupka zbog ‘ćutanja’ prvostepenog i drugostepenog organa, u međuvremenu doneseno rješenje od strane prvostepenog organa protiv kojeg rješenja je dozvoljena žalba drugostepenom organu, time je prekinuto ‘ćutanje administracije’, pa kako se radi o prvostepenom aktu koji nije konačan, jer je protiv njega dozvoljena žalba, to se protiv tog akta i ne može voditi upravni spor, zbog čega je tužbu valjalo odbaciti.” – Rješenje Okružnog suda u Banjoj Luci, br. 11 0 U 001119/09, od 23. aprila 2009. godine.

 

Na kraju trebamo pomenuti i moguću situaciju koja je regulisana članom 52 ZUS-a, a odnosi se na slučaj kada nadležni organ, poslije poništenja upravnog akta, ne donese novi upravni akt u propisanom roku ili akt u izvršenju presude koja u svemu zamjenjuje poništeni upravni akt (v. član 31, stav 4 ZUS-a). Tada stranka mora pismenim traženjem da se obrati nadležnom organu i tek ako organ u roku od 15 dana od dana traženje ne donese akt, stranka ima pravo da se obrati sudu. Specifičnost ove situacije se ogleda u činjenici da se sada stranka sudu obraća zahtjevom, a sud, ukoliko su nadležni organ u roku od 7 dana ne opravda svoje propuštanje, donosi rješenje koje u svemu zamjenjuje akt nadležnog organa. Dakle, u predmetnoj situaciji postupak se pokreće zahtjevom, a okončava rješenjem.

 

UMJESTO ZAKLJUČKA

 

U prethodnim redovima smo, u skladu sa prihvatljivim okvirima, pokušali da približimo strankama njihova prava i obaveze u slučaju kada se nadležni organi ponašaju pasivno i apatično povodom odlučivanja o njihovim zahtjevima u upravnim stvarima. Imajući u vidu svakodnevno podnošenje zahtjeva upravnim organima u cilju ostvarivanja novih i zaštite postojećih prava, od enormne važnosti je postojanje efikasne pravne zaštite prava i interesa stranaka u upravnom postupku, a potom, eventualno i u upravnosudskom sporu.

 

U tom smislu, prevashodno naglašavamo nužnost uspostavljanja adekvatnog sistem informisanja stranaka o njihovim pravima, ali i izmjene pozitivne zakonske regulative u cilju efikasnije i ekonomičnije pravne zaštite.

 

Uobzirujući činjenicu da se bavimo advokatskom profesijom i da se svakodnevno srećemo sa letargičnim radom službenika zaposlenih u organima uprave, smatramo da je naša dužnost, između ostalog i predlaganje adekvatnijih zakonskih rješenja u svrhu poboljšanja cjelokupnog stanja u upravnopravnom sistemu. S tim u vezi, naši de lege ferenda prijedlozi bi svakako bili zasnovani na prihvatanju pojedinih zakonskih rješenja iz regiona, ali i uspješnih modela iz pravne tekovine Evropske unije koja još nisu zaživjela ni u regionu.

 

Model „ćutanja“ uprave koji poznaje naš pravni sistem i koji se bazira na pravnoj fikciji da je akt donesen, te pravnoj pretpostavci da je isti negativan, bio je decenijama dominantan i u komparativnom pravu. Kod nas je i dalje prisutan, a što na izvjestan način predstavlja svojevrsni amanet bivše države koji odražava tradicionalno državno-birokratski stav da treba čekati, te da su država i uprava uvijek u pravu. Ipak i pored činjenice da je i u regionu prisutan sličan model, jer postoji vjerovatno opravdan strah da bi prihvatanje rješenja da „ćutanje“ uprave znači uvažavanje zahtjeva stranke[6] (model koji je etabliran Direktivom EU koja je usvojena 2006. godine) dovelo do ogromnih zloupotreba, države u našem okruženju su ipak usvojile određene zakonske prijedloge kojima se na efikasniji način štite prava stranaka u postupku. Tako, kao što smo naveli, postoji mogućnost da sud u sporu pune jurisdikcije sam riješi upravnu stvar u slučaju dostavljanja tužbe zbog „ćutanja“ uprave. Osim toga, razmatrane su i opcije da se u pojedinim slučajevima, u posebnim zakonima, ipak usvoji mogućnost da u konkretnim slučajevima „ćutanje“ uprave znači uvažavanje zahtjeva stranke. Takođe, apropro slične odredbe u članu 41 Povelje Evropske unije o osnovnim pravima, zakonodavac bi trebao propisati sankciju za nesavjestan rad uprave na način da se olakšano omogući strankama da potražuju naknadu štete nastalu usljed „ćutanja“ uprave povodom njihovih zahtjeva.

 

Nadalje, dosljedno sprovodeći politiku naše države, kao i drugih država u regionu – „Evropska unija nema alternativu“, neophodna je dodatna harmonizacija domaćih propisa sa pravnom tekovinom EU. U tom smislu, ističemo i da je u dogledno vrijeme potrebno razmotriti mogućnost izmjene ustrojstva pravosudnog sistema na način da se uspostave specijalizovani, upravni sudovi, kao i mogućnost podnošenja žalbe protiv presude prvostepenog upravnog suda u upravnom sporu po uzoru na Zakon o upravnim sporovima Hrvatske („Narodne novine“ br. 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17, 110/21).

 

Cjelokupna modernizacija uprave, pa i dijela koji se odnosi na pravnu zaštitu stranaka u postupku, je svakako jedan od prioriteta u budućim reformama, ali se ozbiljni pomaci u tom dijelu ne naziru u skorijoj budućnosti.

 

[1] Vuk Cucić, The Impenetrable wall of administrative silence in Serbia, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu, broj 93, 2021, str. 64

[2] Predrag Dimitrijević, Odgovornost uprave za nečinjenje, sa posebnim osvrtom na „ćutanje uprave“, Istočno Sarajevo, 2005, str. 167

[3] Ovakav stav podržava većina autora pozivajući se na sudsku praksu. V. Zoran R. Tomić, Komentar zakona o upravnim sporovima sa sudskom praksom – Drugo, dopunjeno izdanje, Službeni glasnik, Beograd, 2012, str. 424-432

[4] Sanja Golijanin, Pravna zaštita građana u slučaju „ćutanja uprave“, Godišnjak Pravnog fakulteta, godina II, br. 1/2011, Istočno Sarajevo, 2011, str. 71

[5] Strahinja M. Ćurković, Komentar zakona o upravnim sporovima, Sarajevo, 2010, str. 154

[6] Pojedini istaknuti autori snažno podržavaju izmjene zakona u ovom pravcu kako bi „birokratija preko noći izgubila svoju poziciju ‘moćnog oruđa vlasti’ i postala ono što treba da bude – javni servis građana”. Za više v. Stevan Lilić, ZUS i ZUP i reforma javne uprave, Zbornik radova Treće međunarodne konferencije – Razvoj javne uprave, Vukovar, 2013. godina, str. 43-57